In 1969 bedacht Sherry Arnstein de participatieladder. Niet zoals veel mensen denken als handleiding voor zorgvuldige participatie, maar als ‘aanklacht’ tegen schijnparticipatie. Terwijl in de VS de strijd om burgerrechten woedde, zag Arnstein hoe overheden burgers ogenschijnlijk inspraak gaven, maar zelf de touwtjes in handen hielden. Volgens haar is bij de onderste treden van de ladder dan ook helemaal géén sprake van participatie. En laten dat nu net de treden zijn die veel overheden vandaag de dag nog steeds kiezen onder het mom van zorgvuldige participatie.
Arnstein was helder over wat zij als schijnparticipatie bestempelde. Informeren is eenrichtingsverkeer zonder ruimte voor reactie. Raadplegen betekent dat je naar meningen vraagt maar zelf bepaalt wat je ermee doet. En adviseren geeft burgers weliswaar een stem, maar de macht blijft bij de overheid. Ze noemde deze vormen van participatie ‘tokenisme’, ofwel schijnparticipatie. Haar ladder was bedoeld om dit te ontmaskeren: “Dit gebeurt in de praktijk, maar noem het alsjeblieft geen participatie.” Volgens Arnstein is pas vanaf trede zes, partnerschap, sprake van echte participatie. Daar verschuift de macht en bepaal je samen de kaders, niet alleen de invulling.
En hier wordt het ongemakkelijk…
Heel veel, zo niet de meeste Nederlandse gemeenten en andere overheden, werken met een participatieladder die van Arnsteins model is afgeleid. In heel veel trajecten kiezen ze voor informeren, raadplegen of adviseren (of soortgelijke benamingen). Ze presenteren dat als participatie en vaak in de overtuiging dat ze het goed doen. Maar Arnsteins participatieladder was juist een aanklacht tegen deze “participatievormen” en ze ontwierp haar ladder om dat zichtbaar te maken. Overheden gebruiken haar model kortom om te legitimeren wat Arnstein juist wilde ontmaskeren. Dat kan twee dingen betekenen: of overheden kiezen er bewust voor om inwoners geen echte invloed te geven en in de ogen van Arnstein aan schijnparticipatie te doen, of overheden gebruiken een instrument zonder te weten waarvoor het bedoeld is en dus wellicht zonder te weten wat ze precies aan het doen zijn. In beide gevallen is dat zorgelijk.
Wat is dan wel echte participatie volgens Arnstein?
Pas als de macht verschuift en burgers niet alleen mogen meedenken, maar ook meebeslissen is volgens Arnstein sprake van participatie. Bij partnerschap ontwikkelen burgers en overheid samen het plan en bepalen ze samen de kaders én de oplossingen, vastgelegd in afspraken die de macht werkelijk delen. Bij gedelegeerde bevoegdheid krijgen burgers een budget en beslissingsbevoegdheid over een concreet deel – de overheid stelt heldere kaders aan de voorkant en geeft deelnemers daarbinnen de ruimte om het hoe én het wat in te vullen. En bij wat Arnstein burgercontrole noemde leiden burgers het hele proces, van doelstelling tot uitvoering tot beheer, terwijl de overheid faciliteert. Dit zou je kunnen zien als wat wij vandaag de dag overheidsparticipatie noemen.
Dit alles betekent dat het eindresultaat anders kan zijn dan jij voor ogen had, dat je niet alle touwtjes in handen hebt en dat je moet accepteren dat burgers andere keuzes
maken dan jij zou doen. Dat is lastig, maar daar ging het Arnstein juist om: zonder herverdeling van macht is participatie een illusie.
Duo Penotti
Zelf zie ik – redelijk in lijn met Arnstein – twee echte vormen van participatie. De eerste is ‘gedelegeerde bevoegdheid’ over een concreet deel van een opgave. Dit is een slimme manier om echte zeggenschap te combineren met bestuurlijke helderheid. De overheid stelt heldere kaders aan de voorkant en deelnemers mogen binnen die kaders zelf oplossingen uitwerken. De overheid checkt achteraf simpelweg of de uitgewerkte oplossingen passen binnen de kaders. En de onderste treden op de ladder kun je dan best eens inzetten, maar altijd als onderdeel van een proces dat op de bovenste treden van de ladder plaatsvindt. Over hoe dat er in de praktijk uitziet kom ik binnenkort terug in een aparte blog. En de tweede vorm is dan overheidsparticipatie, of wat Arnstein ‘burgercontrole’ noemde als hoogste trede van de ladder.
Je houdt dan dus twee echte smaken van participatie over en dat is wel zo transparant.
